REFORMA DO JUDICIÁRIO:

A POLÊMICA EM TORNO DA ADOÇÃO DAS

SÚMULAS VINCULANTES E A SOLUÇÃO OFERECIDA PELAS SÚMULAS IMPEDITIVAS DE RECURSOS

Eduardo Chemale Selistre Peña

Mestrando – PUC-RS

1. Previsão legal da Súmula Vinculante. PEC 29/2000

Com o trâmite no Congresso Nacional da Proposta de Emenda à Constituição de n° 29/2000, que pretende introduzir profundas modificações no Poder Judiciário, volta à baila, com força total, o debate acerca da adoção das chamadas Súmulas Vinculantes.

Argumentos de peso aparecem tanto na defesa como no ataque a tal instrumento que, conforme a PEC 29/2000, será formado e aplicado da seguinte forma:

Art. 18. A seção II do Capítulo III do Título IV da Constituição Federal passa a vigorar acrescida do seguinte art. 103-A:

Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre a matéria, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (AC)

§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública, que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica. (AC)

§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade. (AC)

§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação, suspensiva do ato ou da decisão judicial, ao Supremo Tribunal Federal, que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso. (AC)

2. Conceituação jurídica da súmula

Embora não seja o objetivo deste trabalho, mister se faz, ainda que brevemente, como intróito, apresentar definição jurídica de súmula.

Súmula, em sentido genérico, como define DE PLÁCIDO E SILVA “é o que de modo abreviadíssimo explica o teor, ou o conteúdo integral de alguma coisa. Assim, a súmula de uma sentença, de um acórdão, é o resumo, ou a própria ementa da sentença ou do acórdão”.

Em sentido específico, é “o resultado do julgamento tomado pelo voto da maioria absoluta dos membros que integram o tribunal, condensado em enunciado que constituirá precedente na uniformização da jurisprudência do próprio órgão”.

Alfredo Buzaid[1], tratando do tema, ofereceu uma significativa definição de súmula, traçando um paralelo com a lei. Anotou o ilustre Professor:

Uma coisa é a lei; outra, a súmula. A lei emana do Poder Legislativo. A súmula é uma apreciação do Poder Judiciário, que interpreta a lei em sua aplicação aos casos concretos. Por isso a súmula pressupõe sempre a existência da lei e a diversidade de sua exegese. A lei tem caráter obrigatório; a súmula revela-lhe o seu alcance, o sentido e o significado, quando ao seu respeito se manifestam simultaneamente dois ou mais entendimentos. Ambas tem caráter geral. Mas o que distingue a lei da súmula é que esta tem caráter jurisdicional e interpretativo. É jurisdicional, porque emana do Poder Judiciário; é interpretativo, porque revela o sentido da lei. A súmula não cria, não inova, não elabora lei; cinge-se a aplica-la, o que significa que é a própria voz do legislador.

Se não entender assim, se a interpretação refugir ao sentido real da lei, cabe ao legislador dar-lhe interpretação autêntica.

A súmula não comporta interpretação analógica.

 

3. Argumentos favoráveis à adoção das súmulas vinculantes

I. Combate à morosidade do Judiciário

O elevado número de processos levados ao Supremo Tribunal Federal e aos demais tribunais superiores tem sido elencado como um dos principais motivos para a lentidão da Justiça. E aqueles que advogam em favor da súmula vinculante acreditam que a sua adoção aliviará o STF e os Tribunais Superiores de milhares de processos que tratam de temas idênticos e reduzirá, substancialmente, o número de recursos meramente protelatórios.

Ivan Lira de Carvalho adere a este entendimento ao referir que na “atual conjuntura experimentada pelo Poder Judiciário do Brasil, a edição da súmula vinculante constitui sério instrumento para imprimir maior velocidade e melhor racionalização na atividade jurisdicional, sem que isso macule a independência e a capacidade criativa dos juízes subordinados aos tribunais editores, principalmente se forem adotados mecanismos de revisão ágeis e democráticos”.[2]

Em igual sentido o Doutor em Direito Constitucional Paulo Napoleão Nogueira da Silva[3], ao argumentar favoravelmente às súmulas, afirma:

A instituição da vinculação, se imediatamente diminuiria a citada pletora de julgados conflitantes – seu principal objetivo – como conseqüência mediata diminuiria a carga recursal dos tribunais, contribuindo para maior celeridade do Poder Judiciário; aumentaria, assim, o grau de certeza do direito por parte dos jurisdicionados, apaziguando tensões sociais.

Em resposta, os críticos da Súmula Vinculante afirmam ser equivocado o entendimento de que a sua adoção descongestionará o Supremo Tribunal Federal. Isto porque as súmulas, assim como as leis, serão interpretadas pelos julgadores, de forma que caberá ainda a Corte Suprema desatar as controvérsias, mas não mais por meio do Recurso Extraordinário, e sim, conforme a Proposta de Emenda à Constituição, através da Reclamação.

II. Segurança jurídica

A incerteza jurídica é, segundo Cândido Rangel Dinamarco, fato desagregador da harmonia social. E sustentam os defensores da súmula vinculante que a unificação da fonte interpretadora conferiria homogeneidade e previsibilidade ao sistema, corolários da segurança jurídica. Com a vinculação dos Juízos inferiores, deixariam de existir decisões conflitantes sobre um mesmo tema e, por conseguinte, maior segurança nas relações jurídicas. Sob esta ótica, ao realizar a interpretação unitária vinculante, o STF e os demais tribunais superiores estariam efetivamente assumindo uma de suas principais funções orgânicas dentro da estrutura judiciária, como as mais altas cortes: a de orientadoras, controladoras e unificadoras da jurisprudência.

Nesta esteira, aponta Mancuso que “a utilidade maior que se pode alcançar através da súmula vinculante é a da realização prática do binômio justiça-certeza, que constitui o cerne do próprio Direito e a razão de ser da atividade judiciária do Estado. Se não for para eliminar a incerteza, e se não houver uma razoável previsibilidade no julgamento, a partir dos parâmetros que o próprio Direito oferece, então não se compreende a existência do tão vasto ordenamento jurídico, nem tampouco se justifica a manutenção do dispendioso organismo judiciário do Estado. Assim, se dá porque, ao contrário da filosofia, onde os grandes temas são abordados abstratamente, e até hipoteticamente, já ao Direito não basta a singela digressão teórica, sendo absolutamente necessária uma política de resultados, em que o Estado-juiz desempenhe o poder-dever de outorgar, em tempo razoável, e de modo isonômico, a cada um o que é seu”[4].

Contra-argumento: “A segurança jurídica não é motivo para vedar a oxigenação do direito. O direito depende dela para sobreviver. Soluções rápidas a custa deste oxigênio, não são um avanço e sim o começo do fim do Estado de Direito, o primeiro passo para a implantação de regimes ditatoriais. A história está ai para bem demonstrar isto. Os regimes de Stalin, Mussolini e Hitler se apoiaram em tal ‘segurança’ e na supremacia dos ‘interesses nacionais’. (...). As decisões judiciais contraditórias são o pulmão de uma sociedade verdadeiramente democrática. Conviver com a democracia não é fácil, não é simples, mas é preciso fazê-lo.”[5]

III. Respeito ao princípio da isonomia

A idéia de duas verdades é de difícil compreensão e por vezes abala a credibilidade do Judiciário. Como aceitar que dois casos absolutamente idênticos tenham resultados diametralmente opostos se a jurisdição é una, se a lei aplicável é a mesma? Não se pode alcançar o justo, quando se tolera que conflitos iguais recebam soluções diversas, senão contraditórias.

Consoante ressalta Barbosa Moreira, “trata-se, pura e simplesmente, de evitar, na medida do possível, que a sorte dos litigantes, e afinal a própria unidade do sistema jurídico vigente, fiquem na dependência exclusiva da distribuição do feito ou do recurso a este ou aquele órgão”[6].

Contra-argumento:

Não deixam de ser as súmulas vinculantes uma expressão do princípio jurídico da igualdade. Efetivamente, procura-se aplicar a idênticas situações o mesmo tratamento jurídico. Um fato jurídico recente, entretanto, já vicia a nobre intenção no nascedouro. Em inúmeros julgados tribunais de todo País, principalmente do STJ e do STF, reconheceu-se o direito à correção do FGTS com relação aos expurgos inflacionários. A nota importante é que o STF já havia se manifestado antes, entendendo que a matéria era de cunho infraconstitucional e, pois, não tinha nada a dizer sobre ela.

Essa aparente mudança de tirocínio, motivada pela repercussão que causou na mídia e nos setores econômicos, antes significa que a invocativa igualdade para as súmulas vinculantes é argumento frágil, já que surgirá outra indagação: como serão tratados os casos já julgados (passíveis de juízo rescisório, se o caso)? Perderá o originariamente vencedor o direito de usufruir do reconhecimento judicial que, posteriormente, sofreu alterações?

(...)

A resposta é, em verdade, que o princípio da igualdade não pode ser utilizado isoladamente em prol das súmulas vinculantes, senão sob o aspecto formal, posto que as situações pretéritas poderão ser atingidas sob o mesmo argumento”.[7]

*Entre os que posicionam favoravelmente a adoção das súmulas vinculantes, conforme obras e textos citados e posições assumidas publicamente, estão:

Min. Edson Vidigal, Presidente do STJ, Min. Nilson Naves, ex-Presidente do STJ; Min. Francisco Fausto, Presidente do TST; J.J. Calmon de Passos; Ivan Lira de Carvalho; Paulo Napoleão Nogueira da Silva; José Carlos Barbosa Moreira; Rodolfo de Camargo Mancuso, Teresa Arruda Alvim Wambier.

4. Argumentos contrários à adoção das súmulas vinculantes

I. Falta de legitimação do Poder Judiciário

Falta ao Poder Judiciário legitimação democrática para emitir súmulas com força normativa semelhante a das leis, pois estas decorrem da vontade do povo, revelada através de seus representantes políticos, ou seja, os legisladores.

A Professora Cármen Lúcia Antunes Rocha lembra que o modelo constitucional brasileiro de criação do direito garante uma participação ativa da cidadania (CF, art. 14, III e 61, §2°), de forma direta, ou por representantes eleitos.[8]

Cândido Rangel Dinamarco qualifica de “ingênuos” os argumentos neste sentido. Segundo o eminente processualista, “as normas para as quais se pretende qualificar os juízes não dispõem de todo caráter de generalidade e abstração que supostamente faria deles autênticos legisladores. Como dito, a eficácia vinculante de decisões judiciárias, seja pelo que já existe no sistema ou pelo que se propôs a implantar de jure condeno, situa-se num plano intermediário entre o abstrato da lei e o concreto das decisões em casos concretos...”.[9]

II. Violação ao princípio da tripartição dos Poderes

Montesquieu em sua teoria largamente difundida da separação dos Poderes, defendia que “o Parlamento legisla, o rei governa e os juízes julgam de acordo com a vontade da lei”.

Luiz Flávio Gomes denunciou a gravidade da adoção da súmula vinculante, apontando a violação da separação dos poderes garantida como cláusula pétrea, por força do art. 60, §4°, inc. III, da CF. Segundo o autor, tal violação ocorre no momento em que uma interpretação de texto normativo tenha eficácia geral, abstrata e vinculante, caracterizando-se em verdadeira usurpação pelo Judiciário de atividade que é ‘típica e essencial’ do Legislativo.[10]

Cármen Lúcia Antunes Rocha alerta que o mais grave está no fato de o órgão a editar súmulas vinculantes ser o Supremo Tribunal Federal, responsável pelo julgamento de matérias constitucionais, ensejando desta forma a edição de súmulas com força de norma constitucional, acarretando, por conseguinte, que uma interpretação da norma aplicada a um caso concreto, ou seja, decorrente de atuação no âmbito do controle difuso, converta-se em reforma constitucional, ante o efeito de norma que passarão a ter os entendimentos da Suprema Corte, conferindo, assim, às decisões de casos concretos, efeitos erga omnes.

Desta forma, o Supremo Tribunal Federal passará, pela interpretação da constituição, a ter um poder reformador da norma constitucional, ensejando por conseqüência, até a impossibilidade de uma mudança via processo legislativo infraconstitucional. É evidente o absurdo de um tribunal deter poder reformador.[11]

A crítica é respondida argumentando-se que o Princípio da Tripartição dos Poderes não significa absoluta independência entre as funções do Estado, ou seja, a atividade legislativa, a executiva e a judiciária.

Ademais a súmula não inova a ordem jurídica, criando ou extinguindo direitos, mas apenas fixa a interpretação da lei naquilo em que foi contraditória ou diante de alguma lacuna.

III. Violação ao princípio do juiz natural e sua independência

A independência

é a garantia constitucional de que o Magistrado não sofrerá ingerências, de qualquer origem e natureza, sobre sua atividade judicante. Vale dizer: é a garantia de que decidirá sozinho. e a ingerência tem origem fora do Judiciário (ingerência externa) ou provém de suas próprias fileiras (ingerência interna), se ela se dá em benefício próprio de quem interfere ou de terceiro pouco importa. Qualquer que seja sua origem ou natureza, a interferência sobre o livre convencimento judicial não encontra amparo na Constituição. Não há imparcialidade sem independência e não se pode conceber um Judiciário hierarquizado como um exército.

Leciona Eugenio Raúl Zaffaroni, que “um Judiciário verticalmente militarizado é tão aberrante e perigoso quanto um exército horizontalizado”.[12]

Em contundente crítica ao instituto em estudo, Luiz Flávio Gomes fundamenta sua oposição, dentre outros motivos, na violação ao “princípio da independência judicial, que deve ser entendida como independência de cada juiz, uti singuli, seja perante poderes externos, seja perante poderes internos, principalmente superiores (CF, art. 2°) (...) faz tabula rasa do princípio do juiz natural imparcial (que inexiste nos sistemas de jurisprudência superior vinculante) (...) ofende o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1°, inc. III), na medida em que retira do juiz o que existe de essencial na atividade judicial, que é a autodeterminação (liberdade de decisão), pois tratar-se o juiz como incapaz de autodeterminar-se é ofender sua dignidade”.[13]

Neste ponto, oportuno lembrar a lição do mestre Carlos Maximiliano, ao examinar magnânime papel que a sociedade atribui ao juiz, que deve ser livre para julgar, sem amarras, preso apenas às suas convicções e às provas dos autos, não podendo, portanto, ficar asfixiado, engessado e subordinado ao texto frio da lei, sem vida e nem mesmo a um entendimento sumular:

Não pode um povo imobilizar-se dentro de uma fórmula hierática por ele próprio promulgada; ela indicará de modo geral o caminho, a senda, a diretriz; valerá como um guia, jamais como um laço que prenda, um grilhão que encadeie. Dilata-se a regra severa, com imprimir elasticidade relativa por meio de interpretação. Os juizes, oriundos do povo, devem ficar ao lado dele, e ter inteligência e coração atentos aos seus interesses e necessidades. A atividade dos pretórios não é meramente intelectual e abstrata; deve ter um cunho prático e humano; revelar a existência de bons sentimentos, tato, conhecimento exato das realidades duras da vida.[14]

Segundo Paulo Napoleão Nogueira da Silva “tal argumento não procede: se assim fosse, desde sempre os magistrados seriam os aludidos meros repetidores da lei, uma vez que num sistema secundum legem têm que julgar de acordo com os ditames da lei, e é o que fazem.

Ocorre que, se a lei é ‘vinculante’, obrigatória, os magistrados julgam os casos que lhes são postos de acordo com o seu entendimento dessa mesma lei; e, idêntico procedimento ocorrerá se a Súmula Vinculante for instituída. Logo, esta não representa anulação da atividade jurídico-intelectiva do magistrado, muito menos cerceamento à sua independência.”[15]

IV. Engessamento do Poder Judiciário

Argumenta-se que os juizes atuantes nas instâncias inferiores por primeiro tomam conhecimento das mudanças sociais e tem melhores condições de conhecer a verdade do caso concreto e entregar a equilibrada, necessária e ‘justa justiça’, até mesmo por estarem mais próximos ao povo da comunidade onde vivem.

Com as súmulas vinculantes estes juízes teriam tolhida a sua criatividade e o direito não evoluiria no sentido de melhor atender a sociedade; porquanto não se admitiria sequer a divergência fundamentada.

As Súmulas Vinculantes levam à padronização da jurisprudência, modelando o Direito em standards preestabelecidos por um grupo de juristas notáveis.

Teresa Arruda Alvim Wambier[16] menciona que: 1) nem tudo pode ser objeto de súmula, mas exclusivamente teses jurídicas; 2) e que as súmulas devem poder ser objeto de alteração por um sistema cuja a iniciativa seja acessível à própria parte. Paulo Napoleão Nogueira da Silva[17], na mesma linha, diz que nem todas as matérias poderiam ser objeto de Súmula Vinculante, v.g., direito de Família e Direito Penal: nesses campos, dentre outros, cada caso é um caso, razões subjetivas e psicológicas incidem aos fatos, ao comportamento humano apenável ou excusável.

*Entre os que posicionam contrariamente a adoção das súmulas vinculantes, conforme obras e textos citados e posições assumidas publicamente, estão:

Min. Marco Aurélio, Presidente do STF; Desembargador Osvaldo Stefanello, Presidente do TJRS; Luiz Flávio Gomes; Antônio F. Álvares da Silva; Sílvio Nazareno da Costa; Carmem Lúcia Antunes Rocha.

5. A Súmula Impeditiva (Obstativa) de recursos

Diversas são as alternativas sugeridas para contornar a chamada Crise do Judiciário sem a adoção da tão polêmica Súmula Vinculante que, segundo sustentam seus críticos, sequer será apta para descongestionar o Pretório Excelso, já que as súmulas, assim como as leis, serão interpretadas, de forma que caberá ainda a Corte Suprema desatar as controvérsias, mas não mais por meio do Recurso Extraordinário, e sim, conforme a Proposta de Emenda à Constituição, por meio da Reclamação.

As sugestões que surgem na doutrina vão desde a possibilidade de solução de conflitos na via administrativa[18] até a adoção do controle de constitucionalidade preventivo jurisdicional[19]. Destaca-se, contudo, dentre todas, a idéia da Súmula Impeditiva de Recursos, defendida pela AJURIS, pela Presidência do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul e pela seção gaúcha da Ordem dos Advogados do Brasil.[20]

A Súmula Impeditiva de Recursos seria formada nos mesmos moldes das Súmulas Vinculantes e obstaria a admissibilidade de recurso movido contra decisão que a adotasse. As decisões que contrariassem o entendimento sumulado, contudo, seriam passíveis de impugnação recursal.

Desta forma, se obteria maior celeridade nos julgamentos e se diminuiria significativamente o número de recursos e mesmo de processos, preservando-se, contudo, a independência e a espontaneidade e liberdade na arte de julgar, garantindo-se o desenvolvimento do direito.

BIBLIOGRAFIA

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COSTA, João Ricardo dos Santos. “Súmulas Vinculantes” – Atentado Contra o Estado de Direito, Revista da AJURIS, Ano XXVII, n° 86, Tomo I, junho de 2002, pp. 169-178.

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________. A constitucionalidade formal da súmula vinculante, Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 38, n° 153, jan./mar. 2002, pp. 235-239.

GOMES, Luiz Flávio. Súmulas vinculantes e independência judicial, RT 739 – 11/42, maio de 1997.

MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1996, 16ª edição.

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PASSOS, J.J. Calmon de. Súmula vinculante, Instituto de Direito, Rio de Janeiro, V. 04, 1997, p. 27 e 34.

ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Sobre a súmula vinculante, R. Dir. Adm., Rio de Janeiro, 210: 129/146, 1997.

SILVA, Antônio F. Álvares da. Súmula - Vinculante ou Condicionante, Revista Jurídica Consulex, Ano VI, setembro de 2002, n° 136, pp. 46-49.

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STRECK, Lenio Luiz. Súmulas no Direito Brasileiro – Eficácia, poder e função, 2ª ed., Livraria do Advogado, Porto Alegre, 1998, pp. 270-271.

WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Súmula Vinculante: Desastre ou Solução?, Revista de Processo, Estudos em Homenagem ao Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, n° 98, pp. 295-306.

Primeiramente, meus agradecimentos ao Douto autor deste artigo, Eduardo Peña, pela sua abrangência total sobre o assunto de forma concisa e clara.

Apoio a opinião do autor plenamente, onde entendo ser impossível, devido à própria axiologia de nosso ordenamento jurídico combinado com seu principal telos, a adoção da chamada súmula vinculante. Por sua vez, a adoção da Súmula Impeditiva seria inteiramente plausível e benefica para a solução do contingente processual que assoberba o judiciário. Muitas decisões proferidas em primeira instância, bem como, proferidas na instância próxima desrespeitam e desconsideram o quanto estatuído nos julgamentos dos nossos Tribunais Superiores, onde, questões já pacificadas nas seções dos Tribunais da Cúpula, são discutidas até Brasília, por exemplo, por tratar-se de questão federal, sem nenhum objetivo, já que a palavra final sobre a correta intelecção de determinado artigo de lei federal é do próprio STJ.

Ficam aqui meus agradecimentos por este "artigo" sábio, claro e construtivo ao nosso desenvolvimento jurídico.

Congratulo o Dr. Eduardo Chemale Sellistre Peña pelo artigo publicado.

O estudo da adoção da Súmula Vinculante no campo do presságio, nos conduz a dedução que os os patronos das causas ganharam mais um recurso para protelar o final da causa e o STF ficará lotado de reclamação suspensiva para julgar.

Gostaria de parabenizar o autor deste artigo que, de forma imparcial, abordou o tema apontando as diversos posicionamentos. Sou estudante do 2° ano de Direito e, mediante este estudo minucioso, pude considerar as questões abordadas com clareza e formar uma opinião consistente acerca do assunto que dantes apenas conhecia como conceito em dicionário jurídico e doutrina.
Parabéns também pelo domínio da matéria aliado ao notório saber jurídico que fez com que o tema fosse tão sabiamente abordado.

Primeiro gostaria de parabeniza-lo pelo excelente artigo.A sumula vinculante,mais ainda,depois da publicação da Eemnda 45/04,vem despertando grande interesse entre os operadores do direito.
Estou concluindo o curso em julho deste ano,e minha monografia é sobre o tema Sumula Vinculante,gostaria de trocar ideias.
Ateciosamente,